بررسی ساختار فعلی تصمیمگیری در بخش انرژی نشان میدهد؛ تعداد مراکز سیاستگذاری بسیار زیاد است؛ وزارت نفت، وزارت نیرو، شرکتهای تابعه، سازمانبرنامه، شورایعالی انرژی و مجموعهای از ستادها و شوراهای موازی، اما درمیان این همه نهاد، هیچیک مسوول مستقیم «نتیجه» نیستند. اختیارات و مسوولیتها درمیان دستگاهها تقسیمشده، اما مالک «تصویر کلان» و پاسخگوی ناترازیها مشخص نیست. همین پراکندگی نهادی موجبشده هر تصمیم انرژی در خلأیی از هماهنگی اتخاذ شود و اغلب ملاحظات کوتاهمدت سیاسی بر منطق اقتصادی غلبه کند. در چنین شرایطی، افزودن یک سازمان تازه ممکن است حتی به افزایش تداخل نهادی و رقابتهای دروندولتی منجر شود. مساله این نیست که سازمان جدیدی ایجاد میشود؛ مساله این است که بدون بازآرایی معماری حکمرانی انرژی، نهاد جدید عملا روی همان ساختار قدیمی قرار میگیرد و بهجای حل مساله، نشانههای آن را پنهانتر میکند.
ریشههای ناترازی انرژی در ایران تقریبا بر همگان مشخص است و با نامگذاری سازمانها، اندازه و تعدد آنها تغییر نمیکند. بخش بزرگی از شبکه برق و گاز نیازمند نوسازی است، اما معیوببودن اقتصاد حاکم بر انرژی و ریسکهای متعدد پیرامون آن باعثشده سرمایهگذاری موثری شکل نگیرد. سیاستهای مصرف نیز کارآمدی لازم را ندارند. در بخش ساختمان، صنعت و حملونقل، بهجای بهینهسازی و افزایش راندمان، افزایش فزاینده مصرف به روندی ساختاری تبدیل شدهاست. قیمتگذاری حاملها سالهاست با واقعیت هزینهها فاصله دارد. این فاصله، هم انگیزه سرمایهگذاری را کاهش داده و هم رفتار مصرفکننده را از منطق اقتصادی دور کردهاست. این مجموعه مشکلات در فضایی رخ میدهد که تصمیمگیری درباره قیمتها، یارانهها، صادرات، تولید، استانداردهای مصرف و سرمایهگذاری میان چندین نهاد پخش شدهاست. در چنین ساختاری، وجود یا نبود یک سازمان جدید نقشی تعیینکننده ندارد. سوال اصلی این است که آیا قواعد اصلی بازی در بخش انرژی تغییر میکند یا خیر؛ و آیا تنظیمگری مستقل و حرفهای شکل میگیرد یا خیر.
در ادبیات جهانی، «تنظیمگر مستقل انرژی» نهادی است که نه در جایگاه «مجری» قرار دارد و نه «سیاستگذار کلان»؛ بلکه میان این دو میایستد و قواعد بازی را تعیین میکند. این نهاد قیمتگذاری، تعرفهها، استانداردهای مصرف، الزامات توسعه شبکه و چارچوب رقابت را بر اساس داده و منطق اقتصادی تنظیمکرده و بر اجرای آن نظارت میکند. استقلال آن نیز از دو مسیر تامین میشود: استقلال مالی(بودجه اختصاصی از محل کارمزد یا تعرفه، نه از بودجهدولت) و استقلال ساختاری(عدمانتصاب مدیران از سوی وزارتخانههای ذینفع.) اگر بخواهیم چنین نهادی را در ایران تصور کنیم، باید جایگاهی «میان دولت و بازار» برای آن درنظر گرفته شود؛ نهادی که نه زیرمجموعه وزارت نفت باشد و نه وزارت نیرو، بلکه در سطحی بالاتر اما با ماموریتی دقیق عمل کند. مدیران آن باید دورهای ثابت و غیرقابلعزل توسط دستگاههای اجرایی داشتهباشند و تصمیمات آن برای شرکتها و وزارتخانهها الزامآور باشد.
در نگاه نخست ممکن است این نگرانی مطرح شود که ایجاد یک تنظیمگر مستقل خود بهنوعی انحصار تازه در حوزه انرژی تبدیل میشود، اما تجربه نهادهای تنظیمگری مانند Ofgem در بریتانیا، FERC در آمریکا و AER در استرالیا نشان میدهد؛ تمرکز تنظیمگری، اگر بر مبنای قوانین دقیق و سازوکارهای نظارتی شفاف طراحی شود، نهتنها به انحصار خطرناک منجر نمیشود، بلکه شرط لازم برای کارآمدی بازار انرژی است. بریتانیا در دهه۹۰ میلادی با چالشهایی مشابه روبهرو بود. دولت بهجای افزودن لایههای بوروکراتیک، تنظیمگر مستقلی بهنام Ofgem ایجاد کرد که خارج از وزارتخانهها عمل میکرد و اختیار کامل در تعیین تعرفهها، استانداردهای مصرف و نظارت بر شبکه داشت. همین استقلال نهادی زمینه را برای سرمایهگذاریهای جدید و واقعیترشدن قیمتها فراهم کرد.
در ایالاتمتحده نیز کمیسیون فدرال تنظیم انرژی(FERC) نمونه روشن دیگری از نقش تنظیمگری مستقل است. این نهاد، بدون وابستگی اداری به وزارتخانهها، درباره تعرفهها، توسعه شبکه و رقابت در بازار تصمیمگیری میکند و همین استقلال باعثشده بازار برق و گاز آمریکا دربرابر شوکها مقاومتر باشد. استرالیا نیز پس از بحران انرژی دهه۲۰۰۰، تنظیمگر انرژی استرالیا(AER) را ایجاد کرد و بسیاری از تصمیمات پراکنده را در یک مرجع واحد متمرکز ساخت. این نمونهها نشان میدهد؛ تنظیمگر مستقل، بهویژه در حوزه انرژی، شرط لازم ایجاد ثبات، جلب سرمایهگذاری و مدیریت مصرف است. در همه این کشورها، قانون حدود مداخله رگولاتور را دقیق مشخص میکند. اینکه در چه حوزههایی حقورود دارد(تعرفهها، استانداردهای مصرف، دسترسی به شبکه، رقابت و سرمایهگذاری) و چه حوزههایی خارج از اختیار اوست. علاوهبر این، در تمام این کشورها مصوبات تنظیمگر قابلشکایت قضایی است و بودجهآن تحت نظارت رسمی قرار دارد. به این ترتیب، تنظیمگر مستقل تنها در حوزه تخصصی خود «متمرکز» است اما دربرابر قانون، دستگاههای نظارتی و افکار عمومی کاملا پاسخگو باقیمیماند. ترکیبی از استقلال و پاسخگویی که ستون موفقیت رگولاتوری انرژی در اقتصادهای پیشرفته بودهاست. در کشورمان، پرسش اصلی این است که آیا سازمان جدید توانایی ایفای چنین نقشی را خواهدداشت. تجربه نهادسازی در کشور نشان میدهد بسیاری از نهادها در مرحله اجرا با مشکلات مشابه مواجه میشوند: نبود اختیار کافی، موازیکاری با نهادهای موجود، تضاد منافع و ناتوانی در تغییر قواعد اصلی. اگر سازمان جدید نیز صرفا در نقش هماهنگکننده باقیبماند، نمیتوان انتظار داشت که بتواند بحران ناترازی را تغییر دهد. در بهترین حالت، ممکن است بخشی از اطلاعات را تجمیع کند یا برخی فرآیندها را سادهتر کند، اما بدون اختیار در حوزه قیمتها، تعرفهها، استانداردهای مصرف و نظارت الزامآور، نقش آن محدود و احتمالا ناکارآمد خواهد بود.
اگر قرار باشد تغییری واقعی در روندهای متغیرهای کلیدی انرژی کشورمان ایجاد شود، شاید چند اقدام مقدم بر تشکیل سازمان جدید اهمیت بیشتری داشتهباشد. نخست، استقرار یک تنظیمگر مستقل انرژی که بتواند قواعد قیمتگذاری، تعرفهها، استانداردهای مصرف و توسعه شبکه را بدون ملاحظات کوتاهمدت سیاسی تدوین کند. دوم، تدوین یک نقشهراه شفاف و تدریجی برای اصلاح یارانهها بهنحویکه مسیر اصلاح را قابلپیشبینی کند و همزمان جبران هدفمند برای دهکهای پایین را تضمین کند. سوم، بازآرایی حکمرانی گاز و برق که کانون اصلی ناترازی هستند و تصمیمگیری درباره آنها باید از پراکندگی کنونی خارج شود و چهارم، اجرای واقعی سیاستهای مدیریت تقاضا که بدون قیمتهای سینگالدهنده و مقررات الزامآور امکانپذیر نیست.
بهنظر میرسد، تا زمانیکه قواعد اصلی بازار انرژی اصلاح نشود و تا زمانیکه نقش تنظیمگری حرفهای در ساختار حکمرانی انرژی تثبیت نشود، هرگونه سازمانسازی جدید، حتی با نیت اصلاح، حتما نه به بخشی از راهحل بلکه به بخشی از مشکلات در حال بزرگترشدن انرژی کشورمان بدل خواهدشد. تجربه جهان نشان میدهد اصلاح انرژی از مسیر استقلال، شفافیت و ثبات سیاستی میگذرد؛ نه از مسیر افزودن نهادهای جدید به ساختاری که پیش از این هم بیش از اندازه پیچیده شدهاست.
دانشیار و رئیس دانشکده اقتصاددانشگاه خوارزمی
