ایران بر روی اقیانوسی از نفت و گاز است، اما در تاریکی و سرما میلرزد. این پارادوکس، نه محصول قهر طبیعت است و نه توطئه بیگانه؛ این، نتیجه ریاضی و پیامد قطعی دههها «حکمرانیانرژی معیوب»، «پوپولیسم انرژی» و «هراس از تصمیمات سخت» است. اکنون دولتبار دیگر به همان نسخه قدیمی و شکستخورده متوسل شدهاست؛ «تاسیس یک سازمان جدید»! به این امید باطل که ناترازی ۳۰۰میلیون مترمکعبی گاز و کسری ۲۰هزارمگاواتی برق را جبران کند. پرسش بنیادین اینجاست؛ ریشه بحران انرژی ایران در «نبود سازمان» است یا در «فقدان حکمرانی اقتصادی»؟ ایران نهتنها کمبود سازمان ندارد که با ترافیک نهادهای غیرپاسخگو روبهرو است؛ شورایعالی انرژی، سازمان برنامهوبودجه ، کمیسیون انرژی مجلس، وزارت نفت، وزارت نیرو، شرکت ملی گاز، شرکت بهینهسازی مصرف سوخت، شرکت توانیر، سازمان انرژیهای تجدیدپذیر و دهها زیرمجموعه دیگر که سالهاست در حال پاسکاری مسوولیت به یکدیگرند.
تشکیل سازمانی جدید تحتعنوان «مدیریت راهبردی»، بدون حلکردن تضاد ذاتی میان بازیگران یادشده، تنها خلق یک «شیر بییال و دم و اشکم» دیگر است. سازمانیکه قرار است تشکیل شود، اگر ابزار اصلی حکمرانی یعنی «اختیار قیمتگذاری» و «استقلال تنظیمگری» را نداشتهباشد، بهسرعت به پارکینگ مدیران میانی و حیاط خلوت سیاسی تبدیل خواهدشد.
در ساختار کنونی، هیچ نهادی، متولی و «مالک» تصویر کلان انرژی کشور نیست. شورایعالی انرژی، قرار بود مالک اصلی باشد، اما به یک گردهمایی تشریفاتی و کماثر تبدیل شده که فاقد استمرار، دبیرخانه قدرتمند و ضمانت اجرایی مصوبهها است.
وزارت نفت بهدنبال فروش نفت است تا بودجهرا تامین کند؛ وزارت نیرو بهدنبال روشن نگهداشتن چراغهاست، حتی به قیمت سوزاندن مازوت و سازمانبرنامه هم تنها به ترازکردن حسابهای دفتری میاندیشد و منابع مالی دولتی و توزیع رانت را مدیریت میکند. در این میان، «بهینهسازی» یتیمترین واژه در ادبیات حکمرانی انرژی ایران است. چرا؟ چون بهینهسازی در ایران «متولی» دارد، اما «ذینفع» ندارد. وقتی قیمت انرژی ارزان است، هیچ صنعتی انگیزه نوسازی خطتولید ندارد و هیچ شهروندی دوجدارهکردن پنجرههایش را اقتصادی نمیبیند، ساخت هیچ ساختمانی مطابق استانداردهای مصرف بهینه انرژی هم برای بساز و بفروشها صرفه ندارد. اگر قرار است صرفا توصیه کند و استاندارد بنویسد که سازمان ملی استاندارد و شرکتهای موجود همین کار را میکنند. اگر قرار است جریمه کند، با کدام قدرت اجرایی؟ در کشوری که دولت خود بزرگترین مصرفکننده و بزرگترین هدردهنده انرژی است، آیا یک سازمان زیرمجموعه دولت میتواند وزارتخانههای مادر را مجبور به پاسخگویی کند؟ پاسخ قاطعانه «خیر» است. ایران به یک «رگولاتور مستقل انرژی» نیاز دارد، نه یک معاونت جدید زیرنظر ریاستجمهوری! نهادی فراقوهای، متخصص و دارای مصونیت که بتواند تعرفهها را بر اساس منطق اقتصادی تنظیم کند.
بیپرده باید گفت، سخن از «مدیریت مصرف» و «اصلاح الگوی مصرف» بدون «واقعیسازی قیمتها»، باورکردنی نیست.
شدت مصرف انرژی در ایران دو برابر میانگین جهانی است، نه به این دلیل که مردم ایران ذاتا اسرافکارند، بلکه به این دلیل که سیگنال قیمتی در اقتصاد ایران مرده است. انرژی در ایران کالایی اقتصادی نیست؛ بلکه نوعی «یارانه پنهان و کور» است که به ناعادلانهترین شکل ممکن توزیع میشود. ثروتمندان با استخرهایگرم و خودروهای لوکس، دههابرابر فقرا از این خوان یغما سهم میبرند. سازمان جدید اگر اختیار دست زدن به «تعرفهها» را نداشتهباشد، به یک ماشین تولید بروشور و بیلبورد فرهنگی تبدیل خواهدشد که از مردم خواهش میکند «لطفا کمتر مصرف کنید.»
تا زمانیکه قیمت گاز و برق برای صنایع و مشترکان پرمصرف به قیمت تمامشده(و حتی قیمت فوب خلیجفارس) نزدیک نشود، تکنولوژی بهینهسازی به کشور وارد نخواهد شد. سرمایهگذار جایی پول میریزد که امنیت و بازگشت سرمایه داشتهباشد. در اقتصاد انرژی یارانهای، «صرفهجویی» غیراقتصادیترین رفتار ممکن است. بر اساس برنامه هفتم توسعه، ماموریت سازمان جدید رفع ناترازی، بهبود مدیریت مصرف و اصلاح یارانهها است، اما تفاوتش با نهادهای موجود چیست؟ سازمان برنامهوبودجه تصویر کلان را دارد، وزارت نفت و نیرو شرکتهای مادرتخصصی را مدیریت میکنند و شورایعالی انرژی باید پاسخگوی ناترازیها باشد. این سازمان جدید، با تمرکز بر بهینهسازی، تنها لایهای تازه است بدون اینکه ساختار را دگرگون کند. یکی از دلایلی که تاکنون تنظیمگر مستقل در ایران شکل نگرفته، مقاومت سنگین وزارتخانههای نفت و نیرو است. این دو وزارتخانه در ساختار حاضر، همزمان سیاستگذار، مجری، ناظر و بنگاهدار هستند. این بهمعنای تعارض منافع در ابعاد ملی است. وزارت نفت، گاز را به پتروشیمیها میفروشد تا ارز بیاورد، نه اینکه آن را به نیروگاههای راندمان پایین بدهد تا برق ارزان تولید کنند. وزارت نیرو هم تمایلی ندارد برای افزایش راندمان نیروگاهها سرمایهگذاری کند، وقتی سوخت را تقریبا مجانی دریافت میکند.
شوربختانه تاکنون نهاد تنظیمگر مستقل انرژی در ایران شکل نگرفتهاست، زیرا هیچ دولتی حاضر نیست بخشی از اختیار قیمتگذاری و تنظیمبازار انرژی را واگذار کند. تنظیمگر، نهادی است مستقل از دولت و شرکتهای دولتی که قیمتها و تعرفهها را براساس فرمولهای اقتصادی تعیین و استانداردهای کیفیت، ایمنی و مصرف را اجباری و کنترل میکند و مدافع حقوق مصرفکننده دربرابر انحصارهای دولتی است. تشکیل رگولاتور بهمعنای سلب اختیار تعیین قیمت سیاسی از دولت و مجلس است. مادامیکه از انرژی بهعنوان ابزاری برای تثبیت سیاسی و توزیع رانت (از طریق یارانه) استفاده میشود، رگولاتور مستقل، تهدیدی جدی برای ساختار قدرت خواهد بود. این مقاومت ساختاری، بزرگترین سد دربرابر هرگونه اصلاح است.
در کشورهای موفق مانند بریتانیا، تنظیمگر مستقل(Ofgem) بازار را تنظیم میکند و استقلال دارد. در کرهجنوبی و ژاپن با ایجاد رگولاتور مستقل، بازار انرژی را کارآمد کردهاند. در کره، کمیسیون برق(KOREC) قیمتها را تنظیم میکند و استقلال مالی دارد؛ در ژاپن، آژانس انرژی بازار را نظارت میکند. روسیه هم پس از خصوصیسازی، بازار عمدهفروشی ایجاد کرد و ناترازی را کاهش داد. ایران نیز به همین الگوها نیاز دارد، اما با بومیسازی. در ایران، دولتها ترجیح میدهند کنترل قیمتگذاری را نگه دارند، حتی اگر بهمعنای هدررفت منابع باشد، چون با یارانههای انرژی، ابزار کنترل اجتماعی در دست آنها است. ناترازی انرژی دیگر یک مساله فنی نیست؛ یک بحران امنیت ملی است که اگر اصلاح نشود، شبکه انرژی کشور را تا مرز فروپاشی پیش میبرد. در کشور سالانه معادل دههامیلیارد دلار انرژی دود میشود که این رقم از کل بودجهعمرانی کشور بیشتر است. ناترازی انرژی بدون اصلاح قیمتها مدیریت نمیشود. اصلاح یارانهها بدون رگولاتور مستقل ممکن نیست؛ واقعیسازی قیمتها باید تدریجی و با حمایت از اقشار کمدرآمد باشد، وگرنه به شورش اجتماعی منجر میشود.
از منظر اقتصادی، ناترازی به ضرر صنعت است؛ قطعیهامیلیاردها دلار خسارت وارد میکنند. از دیدگاه نهادی، بوروکراسی فربه، سرمایهگذاری را دفع میکند و از نگاه اجتماعی، خاموشیها، سلامت و معیشت را تهدید میکند. این سازمان جدید اگر زیرنظر رئیسجمهوری باشد، شاید در تئوری «فرابخشی» بهنظر برسد، اما در عمل، بدون داشتن شریانهای مالی(بودجه مستقل از نفت) و ابزارهای تنبیهی، زیر چرخدنده قدرت لابیگری پتروشیمیها، فولادیها و شرکتهای دولتی خرد خواهدشد. اگر این سازمان، استقلال مالی و سیاسی نداشتهباشد، فرمان قیمتگذاری را در دست نگیرد و نتواند انحصار دولتی در تولید و توزیع را بشکند، تنها نتیجه آن، فربهترشدن دولت و ایجاد چند صد پست مدیریتی جدید خواهد بود. بهجای اضافهکردن سازمان جدید، شرکتهای موازی مثل «بهینهسازی مصرف سوخت» و «ساتبا» منحل و همه اختیارهای آنها به یک نهاد قدرتمند «تنظیمگر مقررات انرژی» واگذار شود. اعضای این نهاد باید متخصصان غیرسیاسی با دوره تصدی طولانیتر از عمر دولتها باشند تا از شوکهای سیاسی در امان بمانند.
وزارتخانههای نفت و نیرو باید صرفا پیمانکار فنی و مجری باشند. سیاستگذاری، قیمتگذاری و تنظیم روابط مالی باید از دست آنها خارج و به نهاد تنظیمگر سپرده شود.
باید قانونی تصویب شود که در طول یک برنامه پنجساله، قیمت حاملهای انرژی برای صنایع و دهکهای پرمصرف به قیمت واقعی برسد. درآمد حاصل از این آزادسازی نباید به بودجهدولت برود، بلکه باید به شکل مستقیم در یک «صندوق ملی بهرهوری» برای ارائه وامهای ارزانقیمت بهمنظور نوسازی صنایع و عایقسازی ساختمانها هزینه شود. شوک قیمتی، شوک اجتماعی دارد، اما قیمتهای تقریبا صفر و مصرف بیرویه، شوک اقتصادی و زیستمحیطی ویرانکنندهتری دارد. سیاستهای الزامی باید از سوی نهاد تنظیمگر و با اهرم قیمت و جریمه اعمال شوند.
نقش تنظیمگر در اعمال استانداردهای مصرف در ساختمان، صنعت و حملونقل، تبدیل قوانین موجود به الزامهای اجرایی با ضمانت قیمت و جریمه است. همزمان با این اقدامها باید اجازه ورود به بخشخصوصی واقعی داده شود و بورس انرژی، محلی برای کشف قیمت واقعی باشد. اگر کسی برق خورشیدی تولید میکند، باید بتواند آن را به قیمت رقابتی به صنعت بفروشد، بدون دخالت دولت. اگر دولت امروز برای واگذاری قدرت قیمتگذاری و تنظیمبازار به یک نهاد مستقل و پاسخگو تصمیم قاطعی نگیرد، تشکیل هر سازمان جدیدی، تنها آتشی تازه به خرمن سوخته بوروکراسی میاندازد. دیگر زمان لایهسازی بوروکراتیک گذشته؛ وقت جراحی و اصلاح است.
* کارشناس مسائل نفت و انرژی
