با این حال، اگر دقیقتر نگاه کنیم، نظریه ظرفیت اجتماعی کاملا تهی نیست. این نظریه یک پیشبینی تجربی بزرگ دارد: اینکه پیامدهای خوب اجتماعی با یکدیگر همبستهاند. درآمد، ثروت، شادی، سلامت، فرهنگ، سرگرمی، فراغت و امنیت همگی با هم ظاهر میشوند. و در واقع، این پیشبینی درست است: پیامدهای خوب اجتماعی معمولا با هم همراهند. اینکه بگوییم «جامعه الف سلامت خوبی دارد، چون ظرفیت اجتماعی بالایی دارد» قابلمقایسه است با این گزاره که «فرد الف در یادگیری ریاضی خوب است چون ضریب هوشی بالایی دارد». در هر دو مورد، ما بهطور موجه از نتایج کلیِ خوب برای پیشبینی نتایج خاصِ خوب استفاده میکنیم.
با این حال، استفاده از مفهوم ظرفیت اجتماعی برای توضیح جهان، بهشدت رضایتبخش نیست؛ و این دستکم دو دلیل اصلی دارد. نخست آنکه ناظران آگاه از پیش میدانند که پیامدهای خوب با یکدیگر همبستگی دارند. چارچوبی مفهومی که صرفا یافتههای استاندارد را پیشبینی کند؛ هرچند بهتر از هیچ است، اما شاهکار بزرگی به شمار نمیآید. دوم آنکه بهمحض درک مفهوم ظرفیت اجتماعی، انتقادی بدیهی به ذهن میرسد: «پرسش اصلی ما این نیست که آیا ظرفیت اجتماعی میان کشورها بهشدت متفاوت است یا نه، بلکه این است که چرا چنین است.»
چرا این بحث را مطرح میکنم؟ زیرا در سالهای اخیر، بسیاری از دانشمندان علوم اجتماعی ــ از جمله چند نفر از همکاران خودم ــ شیفته مفهوم «ظرفیت دولت» شدهاند. نوئل جانسون و مارک کویاما، تاریخنگاران اقتصادی دانشگاه جرج میسون، در مجله Explorations in Economic History مروری مناسب بر این مفهوم ارائه میدهند: ظرفیت دولت به توانایی یک دولت در جمعآوری مالیات، اجرای قانون و نظم، و تامین کالاهای عمومی اشاره دارد.
میتوان ظرفیت دولت را متشکل از دو مؤلفه دانست. نخست، دولتِ دارای ظرفیت بالا باید قادر باشد قواعد خود را در سراسر قلمرویی که ادعای حاکمیت بر آن دارد اجرا کند (ظرفیت حقوقی). دوم، باید بتواند درآمد مالیاتی کافی از اقتصاد به دست آورد تا سیاستهایش را عملی سازد (ظرفیت مالی). بنابراین، ظرفیت دولت را نباید با اندازه یا دامنه دولت یکی دانست. دولتی با بخش عمومی فربه و ناکارآمد ممکن است در اجرای سیاستها و جمعآوری مالیات نسبتا ناتوان باشد. افزون بر این، تاریخنگاران توافق دارند که دولت بریتانیا در قرن هجدهم از ظرفیت دولتی بالایی برخوردار بود، با آنکه نقش بسیار محدودی در اقتصاد ایفا میکرد. به همین ترتیب، ظرفیت دولت مستلزم درجهای از تمرکز سیاسی و حقوقی است، اما نباید آن را با تمرکز سیاسی بهخودیخود یکی دانست. حاکمان نظام فئودالی، که در آن بسیاری از تصمیمهای حقوقی و مالی به اربابان محلی واگذار شده بود، واقعا از ظرفیت دولتی پایینی برخوردار بودند. اما تمرکز قدرت سیاسی در مرکز نیز میتواند موجب ناکارآمدی شود و در نتیجه، ظرفیت دولت را تضعیف کند.
این توصیف بهخوبی نشان میدهد که پژوهشگران حوزه ظرفیت دولت گمان میکنند چیزی را کشف کردهاند. اما من با لحن تاییدآمیز جانسون و کویاما موافق نیستم. اگر نوشته آنان را با دقت بخوانید، متوجه میشوید که نمیتوان «ظرفیت دولت» را از روی اندازه یا دامنه حکومت سنجید؛ این کار ممنوع است. اگر بخش عمومی «فربه و ناکارآمد» باشد، این هم نشانه ظرفیت بالای دولت نیست. اگر تمرکز قدرت سیاسی موجب ناکارآمدی شود چه؟ در این صورت، شما در تلاش برای افزایش ظرفیت دولت، آن را تضعیف کردهاید! از نظر من، این تفاوت چندانی با این گزاره ندارد که «حکمرانی خوب خوب است و حکمرانی بد بد است.» البته اگر ادبیات ظرفیت دولت نشان میداد که حکمرانی خوب، عنصر تعیینکننده اصلی موفقیت است، اوضاع فرق میکرد. اما پژوهشگران بهندرت حتی تلاش میکنند چنین چیزی را اثبات کنند. در عوض، به جوامع مختلف نگاه میکنند و میگویند: «ببینید دولتها در کشورهای موفق چقدر خوب اداره میشوند و در کشورهای ناموفق چقدر بد.» القای علیت در این سخنان کاملا محسوس است.
البته باید منصف بود: پژوهشگران دقیقتر تلاش میکنند منشأ ظرفیت دولت را توضیح دهند. جانسون و کویاما به عواملی مانند «قدمت دولت»، «فرهنگ» و «جامعه مدنی» اشاره میکنند. اما در این مرحله، چرا تمرکز زودهنگام بر «ظرفیت دولت» را کنار نگذاریم و بهجای آن، با ذهنی باز به کاوش درباره ظرفیت اجتماعی نپردازیم؟ ممکن است حکمرانی خوب عنصر حیاتی موفقیت باشد. اما شاید حکمرانی خوب خود محصول ثروت، اعتماد، هوش، آزادی، یا ترکیبی از این عوامل باشد. یا شاید با چرخهای پیچیده از بازخوردها مواجه باشیم. ما بهراحتی میتوانیم تایید کنیم که همه این امور خوب معمولا با هم ظاهر میشوند. اما گرهگشایی از این شبکه پیچیده علیِ موفقیت، کاری بس دشوار است. اگر حق با من باشد، چرا «ظرفیت دولت» با وجود ضعفهای مفهومی فراگیرش، به چنین مفهوم توضیحیِ مد روزی تبدیل شده است؟ در اینجا چند روایت کوتاه ارائه میکنم.
نخست، یک نظریه ساده از توسعه وجود دارد که تقریبا تمام اعتبار را به دولت میدهد. اما چنین نظریهای در برابر مثالهای نقض ویرانگر آسیبپذیر است. «ظرفیت دولت» همان جذابیت روانی را دارد، بیآنکه این آسیبپذیری تجربی را داشته باشد. چرا؟ چون ما میتوانیم دولتها را مشاهده کنیم، اما «ظرفیت» آنها را فقط استنباط میکنیم. بنابراین، هرگاه دولت به فاجعه منجر شود، میتوان گفت: «حیف که ظرفیت دولت بالاتری نداشتند.» و هرگاه دولت به نتایج خوب بینجامد، میتوان گفت: «زندهباد ظرفیت دولت»!
دوم، «ظرفیت دولت» بسیار کمتر از «ظرفیت اجتماعی» یا بدیهی به نظر میرسد، هرچند مفهوم دوم بسیار پاکیزهتر است. «ظرفیت دولت موجب موفقیت اجتماعی میشود» عمیق جلوه میکند؛ اما «ظرفیت اجتماعی موجب موفقیت اجتماعی میشود» نهچندان.
سوم، «ظرفیت دولت» شکاف ایدئولوژیک میان آزادیخواهان و دولتگرایان را تا حدی پر میکند و از این رو، برای طیف وسیعی از دانشگاهیان جذاب است. طرفداران دولت میتوانند بر شکوه حکومت تاکید کنند و منتقدان دولت میتوانند بر خطرات حکومت بدادارهشده انگشت بگذارند.
من با صراحت میپذیرم که ادبیات ظرفیت دولت نکات زیادی برای آموختن دارد. اما این موضوع، بیشتر بهرغم چارچوب مفهومی آن است، نه بهسبب آن. خوانندگان باید همواره مراقب شعبده فکریای باشند که در این پژوهشها فراوان دیده میشود. گرچه پیامدهای خوب اجتماعی معمولا با یکدیگر همراهند، ادبیات ظرفیت دولت نشان نمیدهد که دولت عامل کلیدیای است که همه عوامل دیگر را ممکن میسازد.
* اقتصاددان
